一、为什么要提出资源精细化管理？

　　从2003年开始，国务院开展了历时两年多的土地市场治理整顿工作。其间经历了清理和规范开发区用地、暂停半年农用地转用审批、清欠被征地农民补偿费用、土地违法违规的案件查处等突击性工作。土地市场治理整顿的阶段性任务完成后，作为省一级土地资源主管部门，从2005年下半年开始，我们也在进行深刻的反思：土地管理如何走出“圈占耕地—治理整顿—再圈地—再整顿”的老路子？如何从法制上、体制上、机制上探求土地管理的长效机制？如何在“保护资源、保障发展”中走出一条适合省情的可持续发展道路？经过思考、调研和讨论，我们在2006年年初，提出在全省国土资源系统开展“管理创新年”活动，全面提升资源精细化管理水平。

　　（一）这是基于江苏省情的新选择。江苏是一个人多地少的省份。全省耕地面积7153.1万亩，人均占有耕地0.95亩，为全国人均耕地的三分之二。人口密度居全国各省（区）之首。江苏以占全国1.06%的国土面积、3.8%的耕地，养育了占全国5.74%的人口，提供了超过全国10%的国内生产总值，贡献了占全国10%的财政收入，吸引了超过全国25%的外商直接投资。与此同时，江苏土地后备资源较少，主要分布在沿海滩涂，开发的难度大、成本高，补充耕地的潜力有限。作为东部沿海经济发达的省份之一，在实现“两个率先”进程中，我们面临的人地矛盾，应该是最尖锐、最突出的。我们测算，在“十五”期间，江苏的GDP每增长一个百分点，要消耗2.4万亩左右的土地资源。如果“十一五”继续维持这个消耗水平，过不了多少年，江苏将没有发展空间和余地。因此，要用有限的土地保障经济社会可持续发展，就必须大力推进节约集约利用土地，坚定不移地将资源消耗水平降下来。正是基于此，江苏省委、省政府提出，节约优先是江苏“十一五”发展的模式选择，必须自觉把建设资源节约型社会经济体系，作为科学发展和经济安全的战略任务。因此，要破解江苏经济发展的用地难题，保障又好又快发展，必须转变原来粗放式的管地方式、用地方式，实行精细化管理，集约化利用。

　　（二）这是适应国土资源职能转变的新要求。国土资源管理职能，概括起来就是“保护资源，保障发展，维护权益，服务社会”。党中央、国务院赋予国土资源部门参与宏观调控的神圣职责后，土地政策参与国民经济宏观调控，是一项全新的课题。对此，西方实行市场经济的国家没有可以借鉴的经验，当代经济学的教科书上也没有这方面的具体论述。很多经济学家认为，一个成熟的市场经济国家，宏观调控主要靠货币政策和财税政策。在中国的特殊国情下，我们选择运用货币政策、财税政策、产业政策和土地政策互相配合来实施宏观调控，这是当代中国的一个特点。对国土资源部门来说，这也是一个大的变革。在贯彻执行“从严从紧、有保有压”的过程中，土地供应“闸门”何时开关？向什么产业、地区供地？供应多少？流量大小？等等，这些都要求我们必须在管理的理念上、体制上、机制上发生根本的变化；必须通过管理创新这个手段，提升精细化管理能力，主动适应新的职能变化的要求。

　　（三）这是顺应体制改革、改变管理现状的新需要。2004年以来，党中央、国务院调整了省以下国土资源管理体制，实行“条块结合、以条线为主”，进一步强化了省级部门的责任。这种“半垂直”的管理模式，对基层部门处理上级部门与地方党政的关系，也提出了崭新的要求。比如，在省政府每个季度召开的经济形势分析会上，如果我们对全省资源利用情况，拿不出有说服力的精确数据，就不能从宏观上去把握土地的适量投放。这就需要加快改革和完善国土资源综合统计体系，以提供准确、全面、及时的动态数据。又如，我们过去非常重视土地的审批，批前、批中“四书一方案”的要求和审查很严格，但土地用得怎么样，用多还是用少了？是集约还是浪费？投资强度怎么样？产出效益怎么样？闲置情况怎么样？这些情况若搞不清楚，就无法有效地实行调控。因此，我们确实感到，只有进一步提升队伍的整体素质和行政能力，才能适应国家宏观调控的要求，才能以精细化管理促进资源集约化利用，进而促进经济增长方式的转变。

　　二、什么是国土资源精细化管理？

　　精细化管理，源于一种先进的企业管理理念和模式。是指企业为适应规模化、集约化生产方式，以提高工作效率与效益为目的，运用现代管理模式，对管理对象实施精细、准确、快捷的规范与控制。将企业管理理念引入行政管理中，将企业化管理的机制引入机关管理乃至系统管理，是我省国土资源系统的一项创新之举。当然，这种引进和借鉴决不是照搬照抄，而是要有机结合。总的要求是在系统上下，机关内外，横向到边，纵向到底，对系统每一个人、每一个部门、每一个层级，每一个服务事项、每一个办事环节，都必须实行精细化管理。

　　从国土资源管理角度来说，精细化管理就是要围绕中心工作，以法律法规为依据，制定全覆盖、多层级、高标准的目标体系，在此基础上细化各项制度、规范和程序，严格执行、监督、考核、奖惩，实现工作效率和工作实绩的最大化。因此，国土资源精细化管理的实质就是在“精”字上提要求，在“细”字上下功夫，在“实”字上做文章。具体来说，我省人多地少，资源利用要精耕细作；土地政策参与宏观调控，对供地项目更要精挑细选；建设用地供需矛盾尖锐，使用资源时更要精打细算。

　　三、实施精细化管理的做法及成效是什么？

　　2006年，我厅提出开展“管理创新年”活动，得到了全省各级国土资源部门的积极响应。一年多来，全系统上下始终高举“保护耕地、集约用地”的旗帜，坚持抓重点、创特色、出精品、争一流，涌现出了一批在全省叫得响、在全国有影响的先进典型，创造了许多新鲜活泼、实在管用的先进经验，突出表现在三个方面：一是以目标考核为重点，细化了管理目标和责任；二是以增强可操作性为前提，量化了基础业务标准；三是以电子政务管理为平台，进一步规范化工作流程。从2003年开始，我厅连续四年开展了“十件大事”评选活动，今年又在全系统首次开展了“管理创新奖”评选活动。这两项活动可以说是全省国土资源系统的“金鸡奖”和“百花奖”，体现了我省国土资源工作的着力点和闪光点。通过开展“管理创新年”活动，既提高了国土资源事业的创新力，也提升了国土资源部门的影响力。李源潮书记、梁保华省长和李全林副省长对全省国土资源工作，特别是以管理创新“解难题、保发展、促节约”工作都给予了充分肯定。总结全省系统开展管理创新、精细化管理的初步成效，主要体现以下四个方面：

　　（一）增强了土地调控的针对性

　　1、完善建设项目用地全程监管机制。我们积极运用土地政策参与宏观调控，主动从以批地为主的管理逐步转变为以供地为主的管理模式，形成“批前早介入，批中严把关，批后重监督”的全程监管机制。国家进一步收紧地根后，下达我省的农地转用计划同比略有下降。为发挥计划对建设用地总量和方向的调控作用，形成项目用地的“倒逼”机制，我厅研究确定了计划分配原则，对省以下独立选址建设项目用地计划不予分配，同时省级预留部分机动计划用于保障重大项目，其余的用地计划，经综合平衡后分配到各市。在用地审批中，各地严把建设用地预审关。2006年省级预审233个项目，共核减不符合产业政策、不符合土地利用总体规划、不符合土地投资强度要求的项目面积达3000多亩。建立建设用地网上跟踪管理制度，凡审批的每一宗建设用地都在网上公布，对项目、用途、投资、竣工时间进行统一实时监控，接受社会监督。2006年，全省使用各类存量建设用地占到供地总量的四分之一，促进了经济又好又快发展。

　　2、实行建设项目用地计划点供制度。为落实有保有压的调控政策，保障重大项目的用地需求，我厅改革了土地利用年度计划分配办法，从2006年起，对57个投资1亿美元左右的外资项目及重大民资项目，实行省级点供，涉及总投资55亿美元、312亿元人民币。苏南、苏中、苏北点供项目投资强度分别达到每亩360万元、340万元、200万元。对此，梁保华省长给予充分肯定，作出重要批示：“此项措施落实得很好。对调整优化投资结构，培育新的增长点起了促进作用。”今年上半年，为推进苏北工业化进程，加快产业梯度转移，我厅积极支持南北挂钩共建苏北开发区，单独对经省政府批准的昆山—连云港工业园、南京—涟水工业园等10个南北挂钩共建的开发区，分别安排农用地转用计划500亩，用于年内急需开工建设的项目。

　　3、认真落实房地产市场调控的政策措施。多年来，我厅连续对全省城镇地价变动情况进行监测，并及时向社会公布。对于地价与房价的关系，我们坚持的看法是：推动商品房价格上涨的主导因素并非地价，而是房地产市场的供求关系等因素。2006年全省地价占房价的比例为20%－30%，与国内重点城市基本相当，其中南京市区住宅用地楼面地价占房价的比例为30.18%，为全省最高。为切实改善中低收入家庭的住房条件，进一步调整优化房地产市场的供地结构，在城市批次用地中，按规定比例控制好中低价位、中小户型商品房、经济适用房和廉租房的土地供应。今年上半年，全省住宅用地供地量为5.2万亩，同比增加6.5个百分点。其中，普通商品房4.5万亩、同比增加1.7万亩；经济适用房1350亩、同比增加1280亩。各地在年初都能及时制订房地产年度供地计划并向社会公开。苏州、南京等市推行“五定一公开”（定房价、定套型、定面积、定对象、定区位，公开拍卖土地）政策，逐步解决了中等收入以下家庭的住房问题，效果很好。

　　（二）促进了土地利用的集约化

　　1、积极推进土地利用“三集中”。为充分发挥土地利用的集聚效应，我省于2003年就提出土地利用实行“三集中”，即引导和推动“工业向园区集中、人口向城市集中、农民住宅向社区集中”，以集中布局实现集约发展。目前，重点规划和保障省政府确定的98个重点中心镇建设用地。近年来，无锡市已建多层、小高层农民拆迁安置房近3000万平方米，最高的“蠡湖人家”小区建了30层以上，全市仅折迁安置房建设就节约土地约15万亩。另外，结合社会主义新农村建设，我省在全国首批开展城乡建设用地增减挂钩试点工作，目前正在积极向国土资源部争取进一步扩大试点面，以加快推进农村居民点集中安置、乡村基础设施建设配套建设。

　　2、建立集约用地的定额标准和考评机制。为提高开发区项目用地“门槛”，省政府早在2004年就明确发文规定，投资强度苏南地区一般不得低于每亩250万元，苏中地区一般不得低于每亩160万元，苏北地区一般不得低于每亩120万元。对于中小企业特别是投资总额小于500万元的工业项目原则上不单独供地，提倡使用、租用标准厂房。这一政策得到了较好的执行。昆山市两次提高投资强度定额标准，从原来的“5432调整为“6543”，即：外资投资昆山出口加工区每亩不得低于60万美元、昆山经济开发区每亩不得低于50万美元、各镇配套区不得低于40万美元，民营企业投资不得低于30万美元。苏南、苏中、苏北地区都大力推行多层标准厂房建设。近年来，无锡市多层标准厂房建设已接近1500万平方米，既降低了企业成本，又节约了土地5万亩。今年上半年，我厅对全省建设用地控制指标进行了新一轮修订，制订了《江苏省建设用地指标（2006年版）》，新的指标体系更加体现集约用地的原则。2006年，我省还率先开展了100家省以上开发区土地集约利用情况调查评价工作，并通报排名结果。全省有40家开发区达到了省定投资强度的要求，主要集中在苏州、无锡、南通等地。苏州工业园区的投资强度，每亩高达912万元，而苏北地区少的每亩只有16万元。

　　3、运用市场机制提高资源配置水平。市场机制是节约集约用地的内在动力，也是促进土地集约利用的根本途径。我省开通了“江苏土地市场网”，实现了土地供求信息的全覆盖。经营性项目用地全部进入土地有形市场以招标、拍卖、挂牌方式出让。2006年，全省合同土地出让金达到1156亿元，其中以招拍挂方式获得的出让金842亿元。今年上半年，我们组织起草了《江苏省工业用地招标拍卖挂牌出让办法（试行）》，在全省范围内全面推行工业用地招拍挂出让制度。为充分发挥价格杠杆作用，促进自觉节约用地，编印了《江苏省工业用地出让最低价标准》。截至目前，全省已有11市、县（区）实行了工业用地招拍挂出让，涉及58宗、292公顷土地。

　　4、积极调整盘活存量土地。我省2004年开展了大规模的存量用地专项调查，基本查清了批而未供、供而未用、用而不足的存量土地情况。省政府于2005年发文，调整提高土地闲置费征收标准，有效遏制了土地资源的闲置、浪费。苏州、昆山、无锡等许多地方大力实施“腾笼换鸟”政策，把占地大、劳动密集的项目转移出城镇或开发区。对搬迁出来的项目，按照产业梯度转移的规律，引导向苏中、苏北地区转移。并积极谋求内涵式发展，鼓励企业追加投资，实现“多增资、少增地”。不少地方规定，利用原工业用地增资改建的，不再收取土地相关费用。

　　（三）提高了耕地保护水平

　　1、落实耕地保护的地方政府责任。2006年，省政府印发了《江苏省市级政府耕地保护责任目标考核办法》，明确各市政府对省政府下达的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，市长为第一责任人。今年上半年，根据国务院31号文件要求，我们重新修订完善了全省耕地保有量和基本农田保护面积指标，并上报省政府下达各市人民政府执行，以进一步落实地方政府保护耕地和基本农田的责任。

　　2、运用经济手段加强耕地保护。提高占用耕地成本，调整了耕地开垦费标准，开展了省内易地补充耕地直接挂钩，全省以挂钩方式易地开垦耕地19.05万亩，苏南向苏北注入资金13.47亿元，既实现了区域间资金、资源的优势互补，又保证了全省耕地总量动态平衡。全省有5个县（市）被确定为国家基本农田保护示范区，有7个县（市）被确定为省级基本农田保护示范区。积极开展基本农田保护“争先达标”活动，目前全省县级达标率实现72%。

　　3、创新技术手段加强耕地监管。总结推广南通市基本农田保护信息系统，初步实现了基本农田动态现场巡查。加快信息化建设步伐，全省13个市的局域网全部建成，广域网全部连通。试行建设用地远程报批试点，初步实现了批地报件网上传输，部分地区用地报批、土地发证做到了让“数据网上跑，不让百姓跑”。完善“对外以图管地、对内以证管地”的地籍管理机制，重点开展“515”大比例尺（即城镇1：500、城郊1：1000、农村1：5000）城乡地籍一体化工程，“515”现代地籍成果为耕地保护和精细化管理提供了基础支撑。

　　（四）维护了农民的土地权益

　　1、建立和完善土地执法的奖惩机制。为巩固土地市场治理整顿的成果，有效遏制土地违法违规行为，我们坚持惩防并举，积极探索土地执法监察的新路子。一方面，保持土地执法查处的高压态势，开展大规模的省级土地执法巡查活动。2006年，我厅先后对全省13个省辖市、40个县（市）、43个开发区和165个乡镇开展土地执法巡回检查。利用卫星遥感监测照片对部分市县的新增建设用地进行监测检查。去年，我们还通过新闻媒体，公开查处12起违法用地典型案件，起到了较大的震慑作用。另一方面，积极探索建立预防为主的监察机制，总结推广盐城大丰市实行的“全员执法、全面覆盖、全程管理”的执法监察制度，有效遏止了土地违法行为的发生率。今年上半年，我们还将实行土地执法分类管理。在全省范围分别评选10个三类县（市、区）：一是10个土地信访重点管理县，二是10个土地执法重点管理县，三是10个土地执法模范县。对列入全省信访重点管理县的，暂停这个县的重大项目省级点供；对列入土地执法重点管理县的，即土地违法行为屡禁不止的，暂停这个县的建设用地审批；对列入土地执法模范县的，鼓励并追加这个县的用地指标。对于10个土地信访重点管理县，我们已经公布并停止了点供项目。另外两类，我们正在慎重选评中。

　　2、切实维护被征地农民合法权益。自2003年以来，我省加快推进征地补偿制度改革，在征地补偿标准提高47%的基础上，2005年省政府颁发了第26号令，在全省范围全面实行被征地农民基本生活保障制度。江苏是全国首家将被征地农民全面纳入保障范畴的省份，并首次以政府规章明确用土地收益“反哺”农民。至2006年底，全省已有123万被征地农民进入基本生活保障网，有50万被征地农民按月领取养老金。省政府进一步加强对被征地农民的就业扶持，规定从土地出让收益中安排每个被征地农民1000－2000元就业扶持费，用于失地农民的就业指导和培训工作。江阴市还将建国以来所有失地农民全部纳入基本生活保障网，目前已有25万失地农民进入了保障体系。太仓市实施被征地农民接轨城镇社保、医保、就业政策，被征地农民就业率达80%，纳入城镇企业职工养老保险体系的有7万多人，纳入“城保”的覆盖率为87.2%。

　　四、下一步如何深入推进资源精细化管理？

　　资源有限，但管理方式无限，精细化管理无限。全省国土资源系统通过开展管理创新活动，有力地推动了国土资源工作上台阶、上水平。同时，我们也看到，目前的做法多是探索性的，成效还只是初步的、阶段性的。为此，我们决定2007年继续深入开展管理创新活动，以提高国土资源精细化管理水平为重点，深入研究管理方式与资源利用方式的关系，推进粗放管理向精细管理的转变，以管理精细化促进资源利用集约化，以资源的集约利用促进经济的集约发展。

　　（一）创新管理机制，推进节约用地、合理保障的精细化。我们之所以把管理创新，把精细化管理，作为全局工作的重中之重，作为贯穿各项工作的一条主线，目的性指向性非常明确，就是促进江苏节约集约用地水平的提高，为加快全省经济社会发展提供有效的资源保障。要破解发展难题、节约集约用地、保障发展合理的用地需求，关键是向管理要潜力，向管理要资源，向管理要空间。继续完善并实施好重大项目点供制度，实行土地供应差别政策。加快农村建设用地整理与城镇建设用地增加挂钩试点工作进度，切实防止建新不拆旧。积极稳妥地推进土地置换，盘活用好批而未用土地。全面建立城镇及开发区土地集约利用评价考核制度，考核结果与土地计划指标分配相挂钩。全面推行建设用地全程管理，实施项目建设用地复核验收制度，加大对建设项目用地的批后监管力度。全面推行工业用地招标拍卖挂牌出让制度，妥善解决用地方式改变与招商引资的矛盾，坚持土地资源的市场化配置方向。

　　（二）创新管理方式，推进依法监管、严格执法的精细化。当前，在服务地方经济发展上，国土资源部门存在诸多难题，在严格执法监管上同样面临严峻考验。只有积极推进管理创新，提高执法监管的精细化水平，建立健全土地长效管理和保护制度，才能适应形势，化解矛盾，不辱使命。要建立健全严格的耕地保护目标责任考核制度，把耕地保护的责任层层落实到各级政府。在全省开展土地整理质量年活动，强化省以上投资土地开发整理项目管理。在全面推行动态巡查责任制、扩大卫片执法检查的同时，把工作重心下移，推行土地监察的全员参与、全面覆盖、全程管理，建立健全违法用地的发现机制，把发现率、查处率、执行率，作为考核基层国土所的重要指标。

　　（三）创新管理理念，推进维护权益、服务社会的精细化。新颁布的《物权法》，确立了土地所有权、农村土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、探矿权、采矿权等的物权保护制度，对国土资源部门依法维权提出了新的要求。深入开展管理创新活动，提高精细化管理水平，应当在维护权益、服务社会上有新的作为。根据国务院28号文件和31号文件的有关规定，我们实行了征地补偿款预存制度，目的是确保征地补偿安置落实到位。下一步要研究解决被征地农民基本生活保障制度中存在的问题，比如，如何提高参保率，如何确定保障人员，如何与农村低保、城镇低保、医疗保险接轨等等，需要各地通过管理创新，加以细化，真正把好事办好，把实事办实。

　　（四）创新管理手段，推进基层建设、基础管理的精细化。在总结推广各地先进经验的基础上，坚持队伍建设和基层建设的高标准，通过开展管理创新，进一步提高队伍建设和基层建设的水平。深入推进创建“人民满意国土资源所”和“文明行业”活动。推进廉政文化建设，创新反腐倡廉预防机制。着力加强各项内部管理制度建设，进一步发挥新体制的优势，增加队伍的凝聚力和执行力。精细化管理要求以数据为支撑，用数据来体现，能够及时、精确、动态地反映国土资源利用状况。下大力气、花大投资，做全、做实、做好各类图表、台帐和网络等基础工作。结合第二次全国土地调查，创新土地调查制度，加快推进“515”现代地籍建设工程进度。改进国土资源形势分析制度，为国土资源管理和形势分析提供有力支撑。充分利用现代科技手段，大力实施“科技兴地”战略，全面实施“金土工程”，高度重视并加快推进国土资源信息化建设，以信息化促进管理方式的现代化。